浅谈新环保法第六十条法律适用：一超标超总量就限产停产？

随着经济社会的发展，环境保护意识的增强，各级环保部门环境监管的压力也越来越大。对于一些长期存在超标、超总量排放污染物甚至是有毒污染物等突出问题的排污者，仅靠行政处罚、责令限期改正等常规行政执法手段，已无法督促其有效整改。

新环保法赋予环保部门许多新的监管权力和手段，其中限产停产就是重拳打击环境违法行为的手段之一，新环保法第六十条及《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(以下简称《办法》)规定了限产停产执法内容及程序。

在实践中如何灵活运用新法赋予的限产停产手段，既严格监管违法行为，迫使排污者污染物排放达到相关标准和总量控制要求，又不滥用权力，保证企业的合法经营权，笔者认为尤其要注重限产停产措施的准确适用以及权利的有效行使。

一、如何准确适用限产停产规定?

正确处理源头预防制度和末端治理的关系

限产停产整治是针对超标超总量违法行为的末端治理措施。对于有污染的新建企业，我国执行建设项目环境管理制度，着眼于预防企业污染，从源头控制污染。

因此，笔者认为限产停产主要针对通过环评审批并验收合格后的企业，解决在日常运行过程中出现的环境违法问题，而不应该是未经环保审核的非法企业。

如果企业既没有进行环境影响评价，也未进行环保设施验收，非法运行过程中超标超总量排污，应该适用建设项目环境管理“三同时”制度进行管理，按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的相关要求，责令企业停止生产和使用，并可以处以罚款，企业完善环保手续、环保设施验收合格后方可正式投入生产。

若对未执行“三同时”的非法企业直接采取限产或停产措施，一是要经过更严格的执法程序，不能立即阻止生产行为，二是混淆了治与防的界限，变相地承认了企业投产的合法性，弱化了“三同时”源头防控制度的作用。

同理，如果企业采用的是国家强制淘汰的污染严重的设备或工艺，违反国家产业政策，生产过程中超标超总量排污，应该适用环境保护污染防治单行法要求，如《水污染防治法》第七十七条、《大气污染防治法》第四十九条，报请人民政府停业、关闭，彻底消除污染源，无须经过限制生产、停产整治直至关闭的程序。

正确处理长期超标超总量与短期管理不善的关系

限产停产措施是原环保法规定的限期治理制度的延伸和完善，主要是防止一些企业利用限期治理制度程序，在治理期限内，以治理污染的名义行继续违法排污之实。因此，新环保法赋予环保部门在责令超标超总量企业进行整治的同时，还可以综合运用更为严厉的限制生产措施，责令企业限产或停产。

但是，限产停产是非常规行政措施，一方面其使用是有严格条件的，另一方面，作为行政措施也要必要和适当，遵从行政法最基本的“比例原则”，即可以采取多种方式实现行政目的时，应当避免采用损害当事人权益的方式。

由于超标超总量的原因是多方面的，笔者认为应当进行综合分析，区分一般性管理不善可责令限期改正的违法行为与长时间超标超总量等严重环境违法行为，综合管理目的及环境法律的规定，决定是否适用限产停产措施，不可一概而论。

对于经过环保审批的合法企业，如果只是一般的日常管理问题，如环保设施完好或者设施主体完好仅是设施零部件、易损件损坏，但由于管理不善未及时开启或修理治污设施，擅自闲置污染处理设施导致排放超标，就可以按照各环境保护污染防治单行法的规定，责令企业立即改正违法行为，加强管理和设备维护，及时运行治理设施，同时依法处罚。

采取常规的责令限期改正手段即可实现达标和达到总量控制要求的管理目的，就无须再同时采取限制生产、停产整治的严厉措施，以免权力的过度使用。

限产停产措施适用范围

对于经过环保审批的合法企业，由于大气、水、环境噪声等污染排放源设施造成的超标超总量污染，如果确实是由于治理设备老化、损坏、处理能力与产污规模不匹配、现有治理设施达不到新出台标准要求等长期不能稳定达标达总量以及偷排等具有主观恶意或严重污染的行为，无疑可以根据《办法》第五条、第六条的相关规定，适用限产停产措施，对企业生产进行限制，同时责令企业制定整治方案、优化治污工艺或设备，从根本上解决超标超总量排污的问题。

二、如何有效行使限产停产权力?

限产停产制度设计有两方面的要求，一是治理期间企业要通过限制生产措施履行达标和达到总量控制要求的义务，二是整治后稳定达标和达到总量控制控制要求。为确保执法效果的实现，一方面需要环保部门对企业整改行为做好指导，另一方面更需要环保部门加强后续监管。

笔者认为尤其要做好以下两方面工作：

科学确定限产停产决定书内容

对于超标超总量企业，如有直接证据表明企业有偷排、篡改数据等主观恶意以及排放有毒污染物3倍以上等符合《办法》第六条情节的，可以直接适用停产整治措施，依法下达停产决定书。

如果没有上述证据，就要先下达限制生产决定书。环保部门要发挥自身的环境技术信息和管理方面的优势，在限制生产决定书中应明确降低产量、减少生产负荷、降低生产规模的方式，明确工艺改造、治理设施更新、整治等改造方式以及改造期限等，指导企业做好限改工作。

如果企业在告知或听证程序中出于维护自身经济利益的考虑主张自己的权利，对限改具体内容有异议，提出自己的整治方案，只要合理，环保部门也应采纳。

做好后督察和跟踪检查

《办法》的一大特色是强调企业自律，作为限产停产的实施主体，企业整治方案自制、自测、自担责任;完成改造备案后即可解除处理决定。

因此，环保部门加强限产停产决定执行及后续监管，是确保措施执行到位的重要保障。

根据《办法》第十六条第二款规定，环保部门可以责成企业在整治期间自行监测和保留监测数据备查。

根据《办法》第十九条、二十条规定，环保部门应对履行限产停产措施情况实施后督察和跟踪检查，如检查发现企业仍然超标超总量，一是可以对企业的违法排污行为实施按日计罚，让企业承受经济惩罚;二是可以依据《办法》第六条责令停产整治，如果拒不停产或擅自恢复生产，依据《办法》第八条由环保部门报政府实施停业、关闭，彻底消除污染源。

新环保法限产停产措施制度设计体系完整，逻辑严密，有利于解决限期治理制度中限改期间成为变相为违法排污企业打“保护伞”的制度缺陷。实践中我们要在准确理解和把握的基础上合理实施，对排污者形成震慑，充分发挥新环保法严厉打击违法排污的制度作用。